社会秩序与政府职责——1934-1937年赣闽边区地方公产处置探讨

正如众多研究者所指出的，传统中国农业社会，是一个精英治理的社会，士绅承担着大量基层社会公共事务管理职能，是地方权力系统的掌控者，在乡村社会中占有支配地位。士绅的背后，则是以宗族、宗教或民间会社等强大的社会组织为后盾；其赖以生存的强大经济基础，是民间组织多年积累的公产，这种状况在20世纪初的赣闽边区仍然是如此。

中央苏区革命中，赣闽边区“各地的土地都已彻底的平均分配了”，“整个封建势力在赤色农村已经消灭干净”以宗族、宗教、会社为主体的民间组织受到猛烈冲击，作为“封建统治”经济基础或“封建剥削”载体的民间组织公产全部被没收，其债权债务关系基本上被废除。

1934年底，随着国共大规模争战尘埃的徐徐落定，南京国民政府重新控制了赣闽边区。曾经在历史上扮演了重要角色的上述民间组织的庞大公产，在历经苏区革命这一重大社会变革后，将面临着怎样的命运？南京国民政府对其的处置，体现怎样的政府职责？这一处置举措对稳定社会秩序的维护起着什么样的作用呢？本文以1934-1937年间赣闽边区祠堂、寺庙、会社等民间组织的公产处置为中心，从社会发展观的角度，通过对相关史实的梳理和以上问题的探讨，重点考察产权变革与社会秩序、政府职责之间的关系。

一、社会重构与祠堂寺庙公产处置规则的初步确定

1934年夏秋，中共中央和主力红军长征前后，逐步控制了赣闽边区的南京国民政府面临着双重任务：一是社会重构，即构建一个与战时社会有别的、拥有常态社会秩序的社会；二是社会发展，即推进乡村义务教育、保甲、警察等现代地方公共事业建设。南京国民政府要完成社会重构的任务，就必须对中央苏区的产权变革进行某种处置，落实“产权规复”这一常态社会秩序的基本规则。

在苏区革命以前，祠堂公产每年收益如何支配，完全是宗族自行决定，除非特殊时期（如战时），地方政府从来没有置喙的余地。收复后的宁都各县祠堂公产，第八区行政公署专员、区保安司令兼宁都县县长邵鸿基居然计划将其收益的8／10划为教育专款。从所有权的“排他性”特点来分析，如果祠堂公产的所有权属于宗族，其相应的收益权和处分权自然属于宗族。那么，对其收益，地方政府根本无权过问 和 支 配。邵 鸿 基 的 计 划 明显对宗族祠堂公产构成产权侵占。江西省政府接到邵鸿基的请示报告后，以问题重 大，未敢擅专，即转呈国民政府军事委员会委员长行营裁夺。当年５月，行营依据“剿匪区内各省农村土地处理条例”和“监督寺庙条例”作出江西省政府接到邵鸿基的请示报告后，以问题重 大，未敢擅专，即转呈国民政府军事委员会委员长行营裁夺。当年5月，行营依据“剿匪区内各省农村土地处理条例”和“监督寺庙条例”作出批示，认为邵所拟定的处置办法与上述条例规定不相符合，首先从法理上否决了邵的提议。同时，该批示又认为行营的上述批示除了从法理上否决了邵的提议之外，其对邵指示的实际处理办法还有4个值得注意的地方。

1、调低了地方政府对祠、寺庙公产收益的提取比例。

2、规定了地方政府对祠堂、寺庙公产按上述比例提取的时间期限。

3、在确定按比例提取祠堂、寺庙公产收益作为“县教育专款”和警察保甲经费的同时，规定祠堂、寺庙公产“应暂交由各该乡或镇农村兴复委员会代行管理”，明确剥夺了祠堂寺庙公产原管理人的管理权。

4、作出了祠堂、寺庙公产管理权的最终裁决行营的批示，虽然是当时情势下不得不为之的权宜之举，从产权规复的角度看，尽管有所变异，但仍把握住了“保护产权”这一社会重建的核心理念和规则。

二、乡村义务教育的创办与地方公产处置规则的变更

赣闽边区地方政府在确定产权规复理念并着手社会重构的同时，还面临着推进边区社会发展的任务，举凡教育、保甲、警察、公路、电信、仓储等各种乡村公共事业建设，“在在需款”，而此时的边区可谓“山穷水尽”。在此困境下，处于社会发展主导地位的地方政府很自然地将资金筹集来源锁定在地方公款（产）学款（产）上。1934-1937年间，南京国民政府和江西省政府颁布了一系列有关义务教育的法规，这些法规确定了提取地方公、学款（产）办理义务教育的基本规则。主要有：（一）义教经费来源以地方负担为原则，具体到农村基层，则由各设立保负担。（二）义教经费具体提取来源是各保原 有的公学款 产。（三）确定提取公学款产作为义教经费的比例不得少于60％。（四）确定并强化了政府对提取作为义教经费的公学款产的管理权限。

综上所述，与前述行营确定的祠堂、寺庙公产处置规则相比，国民政府确定的提取地方公学款产办理义务教育的基本规则有以下继承和变更点。

继承方面：

1、继续承认和确保了祠堂、寺庙、会社等民间组织公产的所有权。

2、进一步确定提取祠堂公产作为义务教育（保学）经费的办法。

3、确定了提取地方公学款产每年的收益作为义务教育经费比例，即不少于60％。

变更方面：

1、将寺、庙列为义务教育的提取范围，而不再是原来的提取寺庙公产8／10作为警察保甲经费，并将其提取比例与祠堂等同。

2、进一步将会、社等民间组织的公学款产列为义务教育的提取范围，其提取比例与祠堂、寺庙等同。

3、“保立小学校舍”可借用宗祠及“寺庙会馆公所等建筑物”。

4、只确定了提取地方公学款产的最低比例（不少于60％），没有规定提取的最高比例。

5、凡提取为义务教育经费的地方公学款产，不再是“暂交由各该乡或镇农村兴复委员会代行管理”，而是交由区保或保管委员会管理。

6、没有规定政府提取公学款产的年限（不再是原来规定的“三年为限”的期限），实际上是政府为自己无限期的提取祠堂、寺庙、会社等民间组织公产的收益预留地步。

三、祠堂寺庙会社等公产的实际处置

1935年8月以后，江西省第八行政公署举办的产权规复工作也业已开始。在此过程中，地方公产将经历怎样的实际处置命运呢？由于资源（地方公产）有限和需求无限，其必然演化出不同利益主体对公学款产的争夺或产权主体的抗争，政府又是如何从中进行协调的呢？赣闽边区地方公产处置实际情况如下：

（一）关于祠堂、寺庙、会社等公产的提取。存在以下三种情形：

1、对祠堂公产的提取。

2、对寺庙公产的提取。

3、对会社等民间组织公产的提取。

（二）关于祠堂、寺庙、会社等公产提取比例的实施情况。分以下几种情形：

1、基本落实了关于60％提取比例的规定。

2、 有 些 地 方 的 提 取 比 例 可 能 超 过60％。

（三）基本秉承“保护产权”的理念，妥善协调不同利益主体对祠堂、寺庙、会社等公产提取权的争夺，并在一定程度保护了寺庙对其公产的所有权。具体处理中，主要有三种情况：

其一，不同区、保共有的公学款产，按“所有权比例”分别提取。

    其二，不同利益主体对同一公学款产争夺提取权时，以“所有权”者提取为原则。        

其三，在一定程度保护了寺庙对其公产的所有权。

（四）关于地方公学款产提取为义务教育经费后的管理情况。

综上所述，国民政府在推进赣闽边区社会发展的进程中，其确定的提取地方公产办理义务教育的规则（包括行营确定的处置规则），基本上得到贯彻落实；不过，至少到抗战前，被提取为义务教育经费的地方公产绝大部分并没有被县政府接管，区、保联、保等基层组织只是履行提取义务教育经费的职责。几乎与此同时进行的战后赣闽边区社会重建，贯彻执行了产权规复这一基本规则，赣闽边区地方公产就是在政府举办的产权规复工作中重新确定了产权（所有权），其管理人均领到了政府发放的管业证书，并继续扮演着其管理人的角色。

四、结论

1934年底，面对滔滔世界大势，作为执政政府的南京国民政府，在国共大规模战事结束后的赣闽边区面临着双重任务。

1、社会重构，即重新厘定社会基本发展规则（如安全、正义、和平、自由与繁荣等）和与此相适应的社会结构，构建一个与战时社会有别的、拥有常态社会秩序的社会。

2、推进社会现代化发展社会重建必须“保护产权”，而推进现代化发展又不得不“提取公产”。作为向现代转型的南京国民政府，陷入了两难困境。

这四方面因素是：（1）祠堂、寺庙、会社等民间组织的公产所有权仍然归属上述团体，政府明确予以法律保护。（2）被提取的绝大部分地方公产，仍然由原管理人管理，区、保联、保等基层行政组织只是履行提取义务教育经费的职责。（3）苏区革命以前，民间组织尤其是宗族等本来就承担着办学助学、社会救济等多种地方公共事业职能，战后国民政府对地方公产收益的提取，仍然是用于此一领域。（4）即使是国民政府对地方公产收益的提取，也充分贯彻了“所有权”者提取（就产业坐落于不 同地区 而 言）和“按 所 有 权 比例”分别提取（就“共有产权”而言）的原则，最大限度地保护了业主的利益。一方面，中国政府将“保护公民的合法的私有财产”庄严地写进宪法；而落实保护公民合法私有财产权的《物权法》，也已于2007年10月1日正式实施。另一方面，在现代化发展和光鲜亮丽的城市化面孔下，“征地拆迁”已经成为“最大的官民冲突源”。 在此形势下，认真检讨并学习南京国民政府对民间组织公产处置的经验与教训，对于当前中国进一步推进产权改革，以及奠定和谐社会发展基石，都有着重要的现实意义和价值。

 

文章来源：《思想政治理论教育新探索》 2013 年12月版