完善计划生育政策：“单独二胎”政策简评

邱 环

“单独二胎”政策是指夫妻双方一方为独生子女的可生育第二个孩子。这个政策已讨论数年，曾一度搁置。2013年此话题又成为热点，源于2013年博鳌亚洲论坛年会，与会人士认为，中国已进入人口红利“末端”，人口老龄化步伐进一步加快，将对经济和社会发展带来深远影响。与会的国内外专家建议，中国宜根据实际情况，借鉴相关国家经验，适时“微调”人口政策。8月2日有媒体报道“单独二胎”有望近期重启，引发社会广泛关注。同日，国家卫计委宣传司司长、新闻发言人毛群安公开回应，国家卫计委正在组织调查研究“完善生育政策”的思路和方案。8月6日国家卫计委印发《服务百姓健康行动》实施计划，其中提出了“要完善生育政策，适时出台调整方案”，再次成为舆论焦点。8月9日国家卫计委例行新闻发布会上，新闻发言人邓海华表示“将依据实际逐步完善生育政策”。这是在计划生育国策执行30多年后，国家卫计委一周内多次释放出“完善生育政策”的信号。

十八届三中全会通过的《决定》中，明确提出“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，也就是“单独二胎”政策。11月11日上午，国家卫计委召开新闻发布会，针对公众关心的计划生育政策如何调整问题，国家卫计委新闻发言人毛群安表示，“完善生育政策”是新组建的国家卫计委的一项重要职责，既要考虑维持我国的低生育水平，又要考虑群众的生育意愿、经济社会发展和人口结构变化等诸多因素。因此，本着立足当前、着眼长远、慎重稳妥、统筹协调的原则，国家卫计委组织开展大量调查研究，提出人口数量、素质、结构和分布的关系，完善政策的思路和方案。中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌说，完善我国生育政策的方向主要聚焦在从目前的“双独二胎”转向“单独二胎”这一点上。

单独二胎政策执行后，中国的人口会不会反弹？劳动力短缺的问题能不能解决？“未富先老”的挑战能不能应对？这是大家关注并且一直争论不休的焦点，对这些问题的回答，一直存在两种不同的声音。对于中国人口是否会反弹以及中国能否承受的问题，顾宝昌教授认为，依据国家统计局数据显示，至2012年末，全国人口的自然增长率为4.95‰，人口低生育水平保持稳定，实行“单独二胎”政策后，新增人口“可以预见，也能承受”。上世纪80年代，国家在11个县市和地区率先实行二胎政策试点，根据相关调查显示，“二胎”政策执行20年后，这些地区生育水平不仅没有大幅反弹，一些地方还有所下降。而有些学者则持相反意见，如国家行政学院公共管理教研部副主任马庆钰认为，人口多是导致目前国民生活质量不高的重要原因，资源、教育、就业的各种矛盾，也使政府管理面临巨大压力。他说：“还不能松动计划生育，这种松动有可能蚕食我们原有的边界，使得计生政策的执行产生问题。主动权放手后，再回过头来收就很难了。” 针对单独二胎政策能否有助延长人口红利的问题，中国社会科学院社会学所副所长张翼认为，“实行‘单独二胎’政策是调整人口结构的重要手段之一，有助延长人口红利。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉则认为，放宽“二胎”后，新生儿无法迅速转化为劳动人口，保持经济增长、应对人口红利减少，归根结底要靠技术进步和解放生产力。有人则持中立观点，如北京大学社会学系教授陆杰华认为，由于生活、教育成本的提高，低生育思维定式已在新生代家庭中悄然形成，实行“单独二胎”从长远看不会对人口总量造成较大影响。面对中国即将步入老龄化的问题，中国老龄产业协会副会长张恺悌说，过去的“只生一个好，政府来养老”的口号正在遭遇挑战，由此计生政策应有些突破。《央视财经评论》特约评论员马力则认为，老龄化问题是社会发展的必然趋势，单独二胎政策可以延缓老龄化到来的时间但无法逆转其必然趋势。

以上争论焦点及公众焦虑集中于：单独二胎政策会不会带来人口迅速增长及其引发的诸多压力，从而破坏坚持三十年的计划生育成果？笔者认为，依据目前中国公众的经济发展状况、生育意愿以及相关的调查数据表明，这种担忧是不必要的。数年前，一份由人口计生部门公开的全国1%人口抽样调查显示，我国城市地区的总和生育率已低达1.04，上海、北京的总和生育率只有0.7左右。在这种生育率水平下，人口不但不能保持稳定，而且出现负增长。中外的历史也已经证明，城市化、工业化，女性的职业化都会改变生育观念，降低生育意愿，使生育率下降。其原因为，工业化、城市化和教育普及增加了养育孩子的成本，而妇女的职业化则使生育孩子的机会成本大为增加，这些都改变了城市妇女的生育观和意愿，使生育率下降。相关的网络调查也表明，很多育龄青年表示了想多生一个的渴望，但是也有很多人出于对高昂养育成本的担忧，不打算多生。可想而知，即使放开单独二胎，迫于高昂的养育成本和机会成本的压力，不少人可能并不选择生育二胎。由此可知，放开“单独二胎”不会带来生育率的大幅提高，影响计划生育大局。

国家卫计委文件所提到的完善生育政策并非新的提法，早在人口发展十二五规划中我国已明确提出要完善。而完善生育政策，不仅仅包括媒体和社会各界高度关注的“单独二胎”政策放开，还应包括提高对执行计划生育家庭的奖励、对失独家庭的扶持等多方面内容。根据目前的人口形势，我国生育政策已经迎来调整窗口期，原因是我国已长期处于低生育水平，总和生育率偏低。另外，少子化和人口老龄化日益严重，我国的人口红利已从丰厚时期进入到下行通道，按现在的下降速度，可能到不了2030年，我国劳动力将出现‘负债’。不过，完善计生政策不应理解为完全放开二胎政策。在目前的基础上，人口计生政策调整与坚持计划生育基本国策并不矛盾。在实际中，我国的计生政策也一直处于调整完善中，比如允许双方都是独生子女的夫妇生育二胎，部分地区“单独”家庭也能生二胎，部分省取消一二胎之间生育间隔时间的限制，允许再婚夫妇生育二胎或三胎等。当然，我国的生育政策最终应实现城乡同策、地区同策。

“单独”生二胎政策，是中国生育政策调整的“一小步”，是对严厉的独生子女政策进行适合时代要求的改进与调整，是相对宽松的生育政策。这次放开“单独”二胎，一个重大的转变就是由原来重视控制人口数量转向调节人口的统筹发展，也就是不光是控制人口的数量，还要关注人口的素质、人口的结构、人口的分布。基于我国人口基数大、绝对数字高，以及由此面临的环境、资源、城镇化、就业、人均国力和人均生活水平等问题，计生政策采取的具体步骤必然是稳健的而不是激进的，完全放开二胎在目前中国人口众多的情形下条件还不成熟，只能采取分步走的策略，先实行“单独二胎”政策，在人口数量控制在合理范围的基础上再讨论开放二胎问题。因此，“单独二胎”政策是在尊重群众生育意愿的基础上，解决人口政策面临新挑战的稳妥方案。它对中国人口增长的影响可能并不大，但具有风向标的意义。